暂住证处罚的法律依据何在?

星期三, 三月 12th, 2008 @ 10:59

2008年3月,北京警方集中开展“依法登记办证,共创平安奥运”的专项行动。这个行动出动了大量干警,把守机场、火车站、地铁、高速入口清查暂住证,大有让所有外来人口人手一证之势。

 

 

拜奥运所赐,笔者在京五年多以来第一次见到这种阵仗。记得2003年之前,北京还有一句流行语“送到昌平筛沙子”。筛沙子是什么意思?北京一旦遇到大型活动比如国庆、两会之类的事情,就会驱赶外来人口,如果未办或者未随身携带暂住证,二话不说押到昌平一带筛沙子搬砖,攒够火车票的钱,遣送出京。直到孙志刚付出生命的代价之后,收容遣送制度终于废止,“筛沙子”成了对那个荒谬时代的笑谈,然而暂住证还在。

大多数受罚者并没有质疑警察的罚款是否合法。在一片人心惶惶之中,外来人口纷纷涌向派出所办证。据报道,六里桥派出所甚至出现了通宵排队的现象,成为和谐首都的独特一景。

 

 

警方依据的《暂住证申领办法》效力级别为部门规章,《外来户籍规定》是地方政府规章。它们设定的罚款、警告、责令离京,都属于行政处罚,其处罚行为和范围,都必须受《行政处罚法》规制与约束。《行政处罚法》第十二、十三条,明确规定了“规章”的处罚权限:“……规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”

 

 

法律、法规、规章这几个名词,看起来相差不大,实际上由于立法者权限不同,其效力有着天壤之别。关于暂住证制度已有法律规定,即1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》。在这种情形下,部门规章与地方政府规章,就只能在《户口登记条例》规定的处罚行为、种类与范围之内设定处罚。《户口登记条例》第二十条是该法律中唯一的罚则。这一条中规定了五种违反户籍管理制度中的可罚行为,其中却不包括没有暂住证。也就是说,该法虽规定了外地进城人员应当办理暂住证,却没有规定不办理暂住证就要受到处罚。

 

 

这样的法律条款,法理上称为“提倡性规范”,它仅仅体现立法者倡导的方向,却不必定构成公民的义务,行政机关更不能以违反此种条款为由对公民进行处罚。很显然,《暂住证申领办法》和《外来户籍规定》之中对无暂住证人员的所有罚则,均因与上位法《行政处罚法》相抵触而无效。法律是公民权利与政府权力的分野,对于公民而言,“法不禁止即可为”;对于政府而言,“法不允许即不可为”。没有获得上位法的允准,在部门规章和地方政府规章中私自设定行政处罚,是对公民权利的悍然侵犯。

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